La procédure de maintien en zone d’attente

1. Définition de la zone d’attente (art. L.221-2 ceseda)

La zone d’attente est un espace physique qui s’étend des points d’embarquement et de débarquement aux points où sont effectués les contrôles des voyageurs. Elle peut inclure les lieux d’hébergement.

Il existe également des zones d’attente mobiles et temporaires. Elles apparaissent lorsqu’au moins dix étrangers arrivent en France en un même lieu ou sur un ensemble de lieux distants d’au plus dix kilomètres en dehors d’un point de passage frontalier. Cette zone d’attente mobile s’étend, du ou des lieux de découverte des intéressés jusqu’au point de passage frontalier le plus proche, pour une durée maximale de 26 jours.

La zone d’attente est une fiction juridique. Les étrangers qui sont maintenus en zone d’attente ne sont pas juridiquement en France. Néanmoins, la loi française s’applique.

2. Qui sont les étrangers concernés ? (art. L. 221-1 ceseda)

Trois catégories d’étrangers peuvent être placés en zone d’attente :

  • les étrangers non-admis : ceux qui ne remplissent pas les conditions requises par l’article L. 211-1 du ceseda (documents et visas exigés, justificatif d’hébergement, documents relatifs à l’objet et aux conditions de séjour, viatique, assurance pour les dépenses médicales et hospitalières et garanties de rapatriement) ;
  • les étrangers en transit interrompu :  ceux qui ne remplissent pas les conditions pour poursuivre leur voyage vers un pays tiers à l’espace Schengen ;
  • les demandeurs d’asile à la frontière : les étrangers qui souhaitent notamment se voir reconnaitre le statut de réfugié. L’article 1 A2 de la Convention de Genève définit le « réfugié » comme « toute personne, qui, craignant avec raison d’être persécutée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve en dehors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut, ou du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ».

La zone d’attente est un lieu privatif de liberté dans lequel les étrangers sont « maintenus ». Ils ne sont ni retenus ni détenus. Autrement dit, les étrangers placés en zone d’attente peuvent à tout moment la quitter pour une destination hors de la France (art. L. 221-4 ceseda). Toutefois, tout départ vers une autre destination ne sera possible que si la personne y est légalement admissible.

3. Décision de placement en zone d’attente et prolongation du maintien

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3.1. Décision de placement en zone d’attente par la police aux frontières

Après l’interpellation de l’étranger lors, notamment, d’un contrôle en aubette (espace où les passagers des différents vols du même terminal présentent leurs documents de voyage) ou d’un contrôle passerelle (contrôle réalisé par les agents de la brigade mobile d’immigration pour les vols présentant un « haut risque migratoire »), les étrangers sont placés en zone d’attente (ZA) sur décision de la police aux frontières. La police aux frontières (PAF) peut les maintenir en zone d’attente sous son seul contrôle pendant 96h (art. L. 221-3 ceseda). Le point de départ du délai est fixé soit le jour même de l’arrivée si la notification de placement a été remise avant 10h00, soit le jour suivant si la notification a été remise après 10h00.

3.2. Prolongation du maintien en zone d’attente par le juge des libertés et de la détention

Au-delà des 96h, l’étranger doit être présenté au juge des libertés et de la détention (JLD) qui appréciera, de façon concrète, la nécessité de prolonger le maintien pour une durée maximale de 8 jours (art. L. 222-1 ceseda). Au-delà des 12 jours, l’étranger doit de nouveau être présenté au JLD qui pourra prolonger une seconde et dernière fois le maintien pour une durée maximale de 8 jours (art. L. 222-2 ceseda). Conformément à l’article 66 de la Constitution, l’intervention du juge judiciaire est indispensable pour encadrer la contrainte affectant la liberté individuelle de la personne qui fait l’objet du maintien (Conseil Constitutionnel, n° 92-307, DC du 25 février 1992).

Le JLD compétent est celui du tribunal de grande instance (TGI) dans le ressort duquel l’étranger est maintenu. En revanche, en ce qui concerne la zone d’attente de Roissy, le TGI compétent est celui de Bobigny. Pratiquement, les étrangers sont escortés par la police aux frontières jusqu’au siège du tribunal. Néanmoins, depuis la loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l’immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité, le JLD peut statuer en dehors du siège du TGI si une salle d’audience a été spécialement aménagée sur l’emprise aéroportuaire (art. L. 222-4 ceseda).

Une annexe du TGI de Bobigny située dans la zone d’attente pour personnes en instance (ZAPI) de Roissy a été ouverte, en 2014, à cet effet. Toutefois, les syndicats de magistrats et d’avocats du barreau de Bobigny, la Commission nationale consultative des droits de l’homme et les associations de défense des droits des étrangers s’opposent à cette délocalisation et dénoncent la mise en place d’une justice d’exception pour les étrangers. Leur mobilisation a, jusqu’à présent, permis d’empêcher l’utilisation de cette annexe. La délocalisation des audiences dans un lieu géré par la police aux frontières qui, de surcroit, est isolé et difficile d’accès, aussi bien pour le public que pour les avocats, porterait atteinte tant à la publicité des débats et aux droits de la défense qu’au principe d’impartialité, en contradiction avec l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme qui pose le droit à un procès équitable.

3.3. Recours contre les ordonnances du JLD

Les ordonnances du JLD peuvent faire l’objet d’un recours dans un délai de 24h devant le premier président de la cour d’appel ou son délégué qui devra statuer dans les 48h de sa saisine (art. R. 222-4 ceseda). Ce recours n’a pas un caractère suspensif (art. L. 222-6 ceseda). L’étranger peut donc être réacheminé sans avoir pu contester la décision du juge. Dans l’arrêt IM c/ France 2 février 2012 (n° 9152/09), la Cour européenne des droits de l’homme a jugé que l’absence d’effet suspensif du recours contre une mesure d’éloignement portait atteinte au droit à un recours effectif.

4. Droits des étrangers placés en zone d’attente

Le refus d’entrée en France est notifié à l’étranger. L’administration doit également informer l’étranger de son droit à bénéficier d’un jour franc au cours duquel il ne pourra être refoulé (art. L. 213-2 ceseda). L’absence de mention du droit au jour franc sur la notification de la décision de refus d’entrée sur le territoire rend la procédure irrégulière (CA Paris, 27 juillet 2012, n°Q12/03078).

En vertu de l’article L. 221-4 du ceseda, l’administration doit informer l’étranger, dans une langue qu’il comprend :

  • De son droit à se faire assister d’un médecin ;
  • De son droit à se faire assister d’un interprète dans le cadre des procédures de non-admission dont il fait l’objet (art. R. 221-3 ceseda) ;
  • De son droit à communiquer avec un conseil ou toute personne de son choix ;
  • Des droits qu’il est susceptible d’exercer en matière de demande d’asile.

Seuls les téléphones mobiles qui n’ont pas les fonctionnalités d’un smartphone sont laissés en possession de leur propriétaire. Les smartphones sont confisqués le temps du maintien. L’administration doit mettre en libre accès des cabines téléphoniques mais cela n’implique pas la gratuité de leur utilisation (CA Paris, 6 juin 2011, n° Q11/02460).

5. Le refoulement à tout moment

Les demandeurs d’asile sont maintenus en zone d’attente le temps strictement nécessaire à l’examen de leur demande. Les autres étrangers sont maintenus en zone d’attente le temps nécessaire à leur renvoi.

A l’exception des demandeurs d’asile pour lesquels l’instruction de la demande est en cours, la PAF peut tenter à tout moment de refouler le maintenu vers la ville de provenance ou le pays d’origine.

6. Zoom sur les demandeurs d’asile

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6.1. L’État responsable de l’examen de la demande

Le règlement du Parlement européen et du Conseil européen n°604-2013 du 26 juin 2013, dit « Règlement Dublin III » prévoit les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile. La base de données Eurodac qui répertorie les empreintes digitales de tous les demandeurs d’asile permet à l’administration de savoir si l’étranger a déjà demandé l’asile dans un autre pays européen.

6.1.1. Le transfert du demandeur d’asile vers l’État responsable de l’examen de la demande

En vertu de ce règlement, les autorités françaises peuvent refuser l’entrée sur le territoire à un étranger si l’examen de sa demande de protection relève d’un autre État membre. Dans cette hypothèse, les autorités françaises transfèrent le demandeur d’asile vers l’État responsable de l’examen de la demande.

Cette décision est écrite et motivée. Elle est notifiée à l’étranger et elle mentionne les voies et délais de recours (art. L. 742-3 ceseda).

6.1.2. Le recours contre la décision de transfert vers un autre État

L’étranger qui a fait l’objet d’un refus d’entrée et, le cas échéant, d’une décision de transfert peut, dans les 48h suivant la notification des décisions, en demander l’annulation au président du tribunal administratif. Ce recours est suspensif (art. L. 213-9 ceseda).

6.2. L’enregistrement de la demande d’admission sur le territoire au titre de l’asile

L’asile à la frontière est une procédure autonome et spécifique.

L’étranger peut déposer sa demande auprès de la PAF dès qu’il foule le sol en aérogare, gare, port, et à tout moment au cours de son maintien en zone d’attente. L’enregistrement de la demande ne peut être refusée au motif que le demandeur n’est pas en possession de documents d’identité (Conseil constitutionnel, n° 92-307, DC du 25 février 1992).

Le demandeur est placé en zone d’attente le temps strictement nécessaire à l’examen de sa demande. Il ne peut être refoulé hors de la France avant la décision du ministre de l’intérieur et, s’il a exercé un recours contre cette décision, avant le jugement du tribunal administratif.

Le demandeur d’asile à la frontière peut être conduit tant devant le juge judiciaire qui sera compétent pour la prolongation du maintien que devant le juge administratif qui sera compétent si l’étranger exerce un recours contre la décision rejetant sa demande d’asile à la frontière.  Il est notamment possible que le JLD mette fin au maintien de l’étranger alors que la demande d’asile est en cours d’instruction (CA Paris, 7 novembre 2012, n° Q12/04197).

6.3. L’entretien mené par un agent de l’OFPRA

Le demandeur est convoqué à un entretien au cours duquel il répond aux questions d’un agent de l’office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA). Cet agent l’interroge sur les motifs de sa demande d’admission au titre de l’asile. L’entretien a pour objet l’examen de la recevabilité et du caractère fondé ou infondé de la demande. En principe, l’entretien est enregistré (art. R. 723-8, R. 213-4 ceseda). Le demandeur a droit à l’assistance d’un interprète (art. R. 723-5 ceseda).

L’entretien peut se dérouler en présence d’un avocat ou d’un représentant d’une association habilitée (art. R. 723-6 ceseda). Le demandeur et son avocat ou le représentant de l’association ont droit d’obtenir communication de la transcription (art. R. 723-7 ceseda).

6.4. L’avis de l’OFPRA

Le ministre de l’intérieur rendra une décision après consultation de l’OFPRA. Si l’avis de l’OFPRA est favorable, le ministre est lié, sauf si l’accès de l’étranger au territoire français constitue une menace pour l’ordre public (art. L. 213-8-1 ceseda).

6.5. Décision du ministre de l’intérieur

6.5.1. L’admission sur le territoire au titre de l’asile 

Si la demande n’est ni irrecevable ni manifestement infondée et que la présence de l’intéressé ne constitue pas une menace grave pour l’ordre public, le demandeur d’asile est autorisé à entrer en France pour y déposer une demande d’asile. Cette décision ne préjuge pas l’issue de la demande qui sera éventuellement déposée sur le territoire.

L’administration lui délivrera un « sauf-conduit » qui est un visa de régularisation valable 8 jours. Ce sauf-conduit permet à l’étranger d’entrer sur le territoire afin de faire enregistrer sa demande d’asile. A la demande de l’intéressé, l’administration lui délivrera également une « attestation de demande d’asile » qui lui permettra d’introduire sa demande auprès de l’OFPRA (art. L. 213-8-1 ceseda).

6.5.2. Le rejet de la demande d’admission au titre de l’asile

Selon l’article L. 213-8-1 du ceseda, la décision de refus d’entrée au titre de l’asile ne peut être prise par le ministre de l’intérieur que si :

  • L’examen de la demande d’asile relève de la compétence d’un autre État en application du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, dit Dublin III ;
  • La demande d’asile est irrecevable en application de l’article L. 723-11 du ceseda :
    • le demandeur bénéficie d’une protection effective au titre de l’asile dans un État membre de l’Union européenne ;
    • le demandeur bénéficie du statut de réfugié et d’une protection effective dans un État tiers et y est effectivement réadmissible ;
    • l’étranger souhaite un réexamen de sa demande d’asile sans apporter d’élément nouveau susceptible de le justifier.
  • La demande d’asile est manifestement infondée. Il s’agit d’une demande qui est « manifestement dénuée de pertinence au regard des conditions d’octroi de l’asile ou manifestement dépourvue de toute crédibilité en ce qui concerne le risque de persécutions ou d’atteintes graves ». Le ministre de l’intérieur ne peut légalement invoquer les dispositions de l’article 31 bis de l’ordonnance du 2 novembre 1945 relatives aux pays tiers d’origine sûrs qui ne s’appliquent qu’aux étrangers se trouvant sur le territoire français pour estimer « manifestement infondée » une demande d’admission au titre de l’asile (CE Ass., 18 décembre 1996, n° 160856).

6.6. Recours contre la décision de rejet rendue par le ministre de l’intérieur

Le demandeur d’asile dispose d’un délai de 48h pour exercer un recours auprès du tribunal administratif (TA) contre la décision du ministre de l’intérieur (art. L. 213-9 ceseda). Le délai n’est pas prorogeable le samedi et le dimanche. En outre, il doit être rédigé par l’étranger en langue française et motivé en droit et en fait. L’absence de permanence juridique participe à la non effectivité du droit au recours.

Le tribunal administratif dispose de 72h pour rendre sa décision. Contrairement au recours des non-admis contre les décisions du JLD, les recours des demandeurs d’asile devant le TA ont un effet suspensif.  Le renvoi du demandeur d’asile ne peut intervenir avant l’écoulement du délai de recours et, le cas échant, avant la décision du tribunal. Le tribunal administratif de Paris est compétent pour les recours exercés par les maintenus de la zone d’attente de Roissy.

6.7. Appel auprès de la CAA (art. L. 213-9 ceseda)

Dans un délai de 15 jours, l’étranger peut faire appel devant le président de la cour administrative d’appel (CAA). Cet appel n’est pas suspensif. L’étranger pourra donc être réacheminé même avant l’audience.

6.8. Durée totale du maintien (art. L. 222-2 ceseda)

En matière d’asile, la durée totale de maintien peut atteindre 26 jours.

7. Sortie de la zone d’attente

7.1. Le réacheminement

Sur décision de la PAF, l’étranger peut être refoulé à tout moment, à l’exception des demandeurs d’asile pour lesquels l’instruction de la demande est en cours. Le réacheminement est fixé vers le dernier lieu de provenance, vers le pays d’origine ou vers tout autre lieu dans lequel l’étranger peut être admis (art. L. 213-4 ceseda). La Cour de cassation juge que « l’étranger doit être ramené au point où il a commencé à utiliser le moyen de transport par lequel il est arrivé en France, sans qu’il y ait lieu de tenir compte de sa nationalité » (Cass., 1re civ., 8 octobre 2008, n°07-20.514). La PAF conduit l’étranger au moyen de transport qui l’acheminera à la destination prévue. Sauf l’hypothèse où le départ est fixé vers tout autre lieu que la ville de provenance ou le pays d’origine, le billet-retour est pris en charge par l’entreprise qui a transporté l’étranger jusqu’en France (art. L. 213-6 ceseda).

7.2. La sortie répressive

L’étranger qui refuse d’embarquer ou qui ne communique pas les informations nécessaires à son refoulement encourt une peine de trois ans d’emprisonnement. Cette peine est portée à cinq ans d’emprisonnement lorsque les faits sont notamment commis par violence et à sept ans d’emprisonnement lorsque les faits sont notamment commis en réunion (art. L. 624-1-1 ceseda). L’étranger peut alors être placé en garde à vue, puis le parquet décide soit de renvoyer l’affaire devant le tribunal correctionnel, soit de classer sans suite ou de faire un simple rappel à la loi. Dès le placement en garde à vue il est mis fin au maintien en zone d’attente. L’étranger entre donc sur le territoire français. C’est la raison pour laquelle la PAF s’attache à garder le plus longtemps possible l’étranger sous son contrôle (dans la limite de la durée maximale) et à multiplier les tentatives d’embarquement.

7.3. La fin du maintien par ordonnance du JLD

Si le JLD refuse de prolonger le maintien en zone d’attente, l’étranger est maintenu à la disposition de la justice pendant un délai de six heures à compter de la notification qui est faite au procureur de la République. Pendant ce délai, le procureur de la République pourra exercer un recours (art. L. 222-5 ceseda). Passé les six heures, faute d’action de la part du ministère public, l’administration délivre à l’étranger un sauf-conduit valable 8 jours qui l’autorisera à entrer en France (art. L. 224-1 ceseda).

7.4. La décision d’admission au titre de l’asile

L’étranger autorisé à entrer en France au titre de l’asile sur décision du ministre de l’intérieur ou, après recours, du juge administratif, est muni d’un visa de régularisation de 8 jours (art. L. 213-8-1 ceseda).

7.5. Fin de la durée maximale de maintien

La durée maximale de maintien est, en principe, égale à 20 jours. Toutefois, si une demande d’asile a été formulée cette période peut être plus longue. Premièrement, si une demande est formulée au cours des six derniers jours de maintien (entre le 14eme et le 20eme jour), la période de maintien est prorogée d’office de 6 jours à compter du jour de la demande. Deuxièmement, si un recours contre la décision de rejet est déposé au cours des quatre derniers jours de maintien (entre le 16eme et le 20eme jour), la période de maintien est prorogée d’office de 4 jours à compter du dépôt (art. L. 222-2 ceseda).

Lorsque la durée maximale de maintien est atteinte, un visa de régularisation de 8 jours est remis à l’étranger (art. L. 224-1 ceseda). Ce sauf-conduit permet d’entrer légalement sur le territoire français.

Aurélie Van Moc

Juriste du cabinet AGA